DTA06 regional planning
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Marilyne SURGAND
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Introduction
Les Directives Territoriales d'Aménagement
Créées par l'article 4 de la loi No 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les directives territoriales d'aménagement (DTA) " peuvent fixer, sur certaines parties du territoire les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent les objectifs principaux de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages ".
Elles visent un développement concentré et maîtrisé de sites à fort enjeu tels que les estuaires, certaines zones de montagne ou du littoral, ou d'importantes concentrations urbaines.
Les DTA sont élaborées à l'initiative et sous la responsabilité de l'Etat, en association avec les régions, les départements, les communes chefs lieux d'arrondissement, les communes de plus de 20.000 habitants ainsi que les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme.
Six DTA " expérimentales " sont en préparation. Elles concernent : les Alpes-Maritimes, l'estuaire de la Seine, l'estuaire de la Loire, l'aire métropolitaine de Marseille, les Alpes du Nord et l'aire urbaine Lyonnaise.
Contexte légal pour l'évaluation environnementale des DTA
L'évaluation environnementale des DTA n'est pas encadrée par des textes juridiques. En revanche, elle est inscrite dans les lettres de mandat qui définissent les termes de la mission d'élaboration des DTA , confiée au Préfet coordonateur. Les différents ministères signataires des lettres de mandat ont souhaité anticiper sur la proposition de Directive Européenne relative à l'évaluation des Plans et Programmes.
L'évaluation environnementale est une démarche qui doit être réalisée au fur et à mesure de l'élaboration des dispositions de la DTA. Elle fait l'objet d'un rapport annexé au projet de DTA qui doit être mis à la disposition du public pendant deux mois.
Le ministère a publié un premier guide sur l'évaluation des documents de programmation européen et devrait sortir sous peu un guide pour l'évaluation environnementale des DTA
Chronologie de la DTA 06
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Analyse et Conclusion
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Méthodologie pour l'évaluation environnementale de la DTA 06
Dans le cadre de la préservation et valorisation du patrimoine, l'orientation nommée aménagement, protection et mise en valeur du littoral, est prévue par la DTA dans le but d'identifier:
* les espaces non-urbanisés à protéger et les aménagements susceptibles d'y être réalisés, * les espaces urbanisés patrimoniaux sur lesquels seuls quelques aménagements de faible envergure peuvent être réalisés, * les espace urbanisés à enjeux qui devraient être densifiés.
C'est sur cette orientation que l'évaluation environnementale s'est portée. Elle a été menée par la Société d'ingénierie BCEOM et a été publiée en juillet 1999. Elle est présentée sous forme d'un rapport de 12 pages plus des annexes cartographiques. Ce rapport est accompagné de quatre notes présentant:
Note 1: le méthodologie développée à savoir: Guide sur les différentes étapes de la méthode d'évaluation - le profil environnemental à savoir:
Note 2: état actuel de l'environnement et note complémentaire "littoral et milieu marin" et références bibliographiques,
Note 3: enjeux environnementaux et hiérarchisation par les services de l'état - synthèse d'entretien avec les membres du groupe de travail "développement durable",
Note 4: indicateurs et cartographie.
La méthode d'évaluation constitue un guide méthodologique et a deja donné lieu à plusieurs documents de réflexion débattus et amendés lors de réunions auxquelles ont participé les services de l'état et les experts. La Note 1 concernant ce guide décrit:
* l'organisation et le suivi de l'exercice d'évaluation * la méthode d'évaluation environnementale de chaque orientation et la méthode d'évaluation globale et cumulative
L'organisation
Le comité d'évaluation
L'évaluation environnementale est conduite sous la responsabilité du Préfet et par un comité d'évaluation dont le rôle et la composition sont explicités dans la Note "Guide sur les différentes étapes de la méthode d'évaluation". Ce comité composé par des services de l'État et experts, doit se réunir au fur et à mesure de la validation des propositions de la DTA. Une synthèse de l'exercice d'évaluation pour chaque orientation doit être rédigé et doit comprendre:
* une appréciation de l'importance des impacts sur l'environnement de la proposition d'orientation étudiée, * lorsqu'une orientation se traduirait par des impacts négatifs significatifs, des mesures d'atténuation, * le cas échéant, un suivi des préconisations dans le but d'apprécier les conséquences effectives sur l'environnement de l'orientation.
Le groupe de travail développement durable
La DTA 06 est destine à être un document de référence pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Les thèmes forts du développement durable présentés dans l'Étude Préalable à la DTA 06 sont:
* la prise en compte de l'environnement (problèmes lies a la désertification, déforestation, érosion des sols, bio-diversite..) * la recherche d'un développement viable a long terme (ressources naturelles) * la recherche d'un développement socialement acceptable et équitable * l'utilisation de technologies appropriées, adaptées aux contextes locaux.
Un groupe de travail 'développement durable' a été crée par le préfet dans le but d'examiner la DTA au regard du développement durable. Ce groupe de travail est composé de représentants de l'état et d'experts.
La Note 3 présente la synthèse des entretiens avec les membres de ce groupe de travail. Différentes critiques quant à la démarche de la DTA ainsi que la remise en cause de la DTA en tant qu'outil de développement durable sont présentées ainsi que des propositions pour pallier aux faiblesses relevées. La prise en compte de ces remarques et propositions n'apparaît pas dans les documents datant de juillet 99.
La méthode d'évaluation
L'évaluation proposée est scindée en deux parties: 1- une évaluation environnementale "une à une" des orientation des et objectifs de la DTA. 2- une évaluation environnementale globale et cumule de la DTA 06. La première partie de la démarche est explicitée de manière très détaillée dans la note méthodologique et les résultats sont présentés dans le rapport final de l'évaluation environnementale de la DTA de juillet 99. Par contre la deuxième partie de la démarche, c'est-à-dire l'évaluation globale et cumulative, est prévu comme cadre du suivi des impacts environnementaux de l'orientation. Le rapport finale de juillet 99 ne présente donc pas les résultats relatifs a cette partie de l'évaluation.
Concernant l'évaluation des orientations, le schéma suivant résume l'ensemble de la démarche:
Détermination du profil environnemental
Il s'agit ici en fait de déterminer la vulnérabilité du territoire et de la croiser avec les enjeux environnementaux de chaque orientation. Des indicateurs de vulnérabilité ont été définis et identifiés par des experts et pour chaque enjeux environnementaux, puis présenté sous forme de tableau et sous forme cartographique.
Exemple:
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| Réduction a la source des émissions de polluants atmosphériques | Préservation des populations | Limiter l'exposition des populations a la pollution atmosphérique | Densité de population par commune (INSEE) | Augmentation des rejets de polluants dans les zones de forte densité de population |
| Maîtrise des risques naturels lies aux activités humaines | Risque d'inondation | Réduction du nombre d'habitants dans les communes en risque d'inondation | Niveau de risque "inondation" existant par commune (DDE) | Augmentation du nombre de constructions d'habitation dans les communes soumises a un risque inondation |
| Risque d'incendie | Réduction du nombre d'habitants dans les communes en risque d'incendie | Niveau de risque "feux de foret" existant par commune (DDE) | Augmentation du nombre de constructions d'habitation dans les communes soumises a risque d'incendie | |
| Risque de mouvement de terrain | Réduction du nombre d'habitants dans les communes en risque de mouvement de terrain | Niveau de risque "mouvement de terrain" existant par commune (DDE) | Augmentation du nombre de constructions d'habitation dans les communes soumises a risque de mouvement de terrain | |
| Protection et amélioration des ressources en eau | Qualité des eaux superficielles | Amélioration de la qualité physico-chimique de l'eau | Cartographie des bassins versants en fonction de la qualité des exutoires et du statut "rivière réservée" (Agence de l'eau) | Augmentation des rejets polluants dans les bassins versants des rivières les plus vulnérables |
| Qualité des eaux souterraines | Amélioration de la qualité de l'eau | Cartographie de la vulnérabilité des nappes souterraines (BRGM) | Augmentation des rejets polluants dans les zones versants les plus vulnérables |
Analyse des effets d'un orientation
Elle est faite en deux temps: 1- ciblage des types d'impacts d'orientation: appréciation positive (+), négative (-) ou neutre (e ) des effets induits par l'orientation,
Exemple:
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| Réalisation du doublement de l'A58 et de la percée du Mercantour |
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| Promouvoir une image d'excellence dans le domaine des hautes technologies |
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| Relancer l'image de qualité du tourisme littoral et montagnard |
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2- Identification d'effets cascades et/ou cumulatifs.
Exemple:
| > | Création d'infrastructures +effets spécifiques | |||||
| Implantation ou développement d'activités +effets spécifiques | > | Augmentation de la pression urbaine +effets spécifiques | ||||
| Effets spécifiques a l'implantation d'une activité industrielle | > | Création d'infrastructures +effets spécifiques | > |
Modification du milieu +effets spécifiques | ||
| > | Augmentation de la pression urbaine +effets spécifiques | > | Accroissement des trafics +effets spécifiques | > | Création d'infrastructures +effets spécifiques | |
| Création d'infrastructures +effets spécifiques | > | Implantation ou développement d'activités +effets spécifiques | ||||
| Modification du milieu +effets spécifiques |
Évaluation finale des orientations
Finalement, le comité d'évaluation apprécie la nature et l'importance des impacts. Les résultats finaux sont présentes sous forme de tableau. Pour chaque orientation, le tableau présente les différents enjeux environnementaux concernés, leur impact (fort, modéré ou sans objet), des commentaires et éventuellement des mesures d'atténuation d'impacts ou des préconisations.
Exemple:
| Orientation visant la préservation des espaces non urbanisés: Classée parmi les orientations ayant des effets positifs | |||
| Enjeux environnemental concerne par l'orientation | Impact | Commentaires | |
| Maîtrise et conservation du paysage | Fort | Croisement avec les espaces paysagerement intéressants non protègés | |
| Gestion des coupures d'urbanisation | Fort | Protection des derniers espaces naturels sur un territoire fortement urbanisé | |
| Conservation des espaces littoraux et maintien de la biodiversité | Fort | Croisement avec les espacs naturels d'intérêt biologique ne bénéficiant pas d'un statut de protection forte | |
| Mesures d'atténuation d'impacts / ou préconisation | Les aménagements des sites dits de coupes et des espaces agricoles pour les loisirs pleins air devraient faire l'objet de réflexion préalable sur leur nature et leurs impacts en terme notamment de fréquentation. | ||
| Orientation visant l'aménagement des espaces urbanisés proches du rivage: Sites en enjeux. Classée parmi les orientations ayant des effets négatifs | |||
| Enjeux environnemental concerne par l'orientation | Impact | Commentaires | |
| Réduction a la source des émissions de polluants atmosphériques et croissance maîtrisée des réseaux de transport | Modéré | L'augmentation de la densité de population induira forcément une augmentation de la pollution due aux transports. Elle peut aussi permettre une meilleure rentabilité des transports en commun et participer indirectement a la réduction de transports en VP ( réduction des émissions de CO2) sous réserve de la mise en place de politique en la matière. | |
| Mesures d'atténuation d'impacts / ou préconisation | La densification de ces secteurs doit être accompagnée d'une réflexion sur les dessertes (amélioration des transports collectifs, pistes cyclables) | ||
Analyse et Conclusion
Analyse de la méthodologie
Il est important de rappeler que l'évaluation présentée concerne une orientation de la DTA: "aménagement, la valorisation et la protection du littoral".
La méthodologie développée pour l'évaluation environnementale de cette orientation est un procédé analytique définissant tout d'abord l'état de l'environnement puis identifiant les contraintes et enjeux importants à l'aide d'indicateurs et de cartes de vulnérabilité pour finalement évaluer les impacts de l'orientation de la DTA 06 étudiée.
La technique utilisée est clairement définie dans la Note No1 et permet de prendre en compte des effets cascades et cumulatifs et de visualiser ou sont localises ces effets grâce aux cartes de vulnérabilité. L'utilisation de la cartographie peut aussi permettre d'identifier les impacts a différentes échelles et d'intégrer les résultats de cette évaluation à l'évaluation d'autres plans locaux ou nationaux.
L'évaluation de cette orientation a permis en outre d'identifier des mesures d'atténuation des impacts négatifs et dans le cas échéant, des préconisations.
L'approche est très scientifique, c'est-à-dire qu'elle est basée sur la connaissance d'un nombre important de données caractérisant la région étudiée comme par exemple la densité de population par commune, le niveau de risque "inondation", le taux de déplacement en transport en commun par zone d'emploi, la cartographie des Espaces Naturels d'Intérêt Biologique ou encore la cartographie des Communes à Risque Elevé de Mouvements de Terrain. Cette méthodologie est basée sur des données objectives, elle est donne donc clairement la priorité à l'avis objectif des experts et des scientifiques.
Le nombre important de données nécessaires en fait aussi sans doute une méthodologie longue et coûteuse. D'autres part une approche objective n'est pas toujours possible puisque le choix d'un indicateur de vulnérabilité est en fait choix subjectif ainsi que l'identification des effets cascades. Enfin, les limites de la technique n'étant pas présentées, l'interprétation des données de vulnérabilité peut se trouver facilement biaisé.
Il apparaît clairement que l'évaluation ne prend pas en compte les impacts socio-économiques de l'orientation. Ceci peut être du au fait que l'orientation étudiée s'intéresse à la valorisation de l'environnement et non pas au développement économique et social que concerne les autres orientations définies par l'état et qui n'ont pas été soumis à une évaluation environnementale.
Conclusion
L'évaluation environnementale de l'orientation 'aménagement, protection et mise en valeur' de la DTA est un exercice technocratique qui a permis d'identifier de manière scientifique les impacts de l'orientation sur l'environnement. L'approche utilisée n'a donc pas pris en compte les préoccupations des habitants de la région. Le groupe de travail développement durable a sans doute été désigné dans ce but mais la prise en compte de ses remarques et propositions n'apparaît pas dans le rapport de juillet 1999.
Il aurait sans doute été intéressant:
- d'avoir commencer l'évaluation de l'orientation plus tôt c'est-à-dire en même temps que la mise en place de l'orientation, ce qui aurait permis entre autres d'identifier des alternatives à l'orientation,
- d'évaluer les autres orientations de la Directive,
- d'étudier l'impact de ce plan en liaison avec les autres projets locaux ou nationaux d'aménagement du territoire.
Cette étude est censée influencer la décision finale de la Directive, ses résultats et sa prise en compte devraient donc apparaître dans le rapport final de la DTA 06. Ce rapport doit être actuellement soumis à l'avis du public.
Références et Liens
Études Préalables a la Directive Territorial d'Aménagement Côte D'azur, Proposition du Préfet des Alpes-Maritimes, Décembre 1996.
Évaluation environnementale de la DTA, Aménagement Protection et Mise en Valeur du Littoral, Direction Régionale de l'Environnement PACA, Juillet 1999.
Évaluation environnementale de la DTA 06, Profil Environnemental, BCEOM, Mai 1999.
Évaluation environnementale de la DTA 06, Guide sur les différentes étapes de la méthode d'évaluation, BCEOM, Mai 1999.
Analysis of the Évaluation Environnementale de la DTA 06, Riki Therivel, 1999.
La Directive Territoriale d'Aménagement des Alpes-Maritimes, http://www.nice-coteazur.org/francais/economie/urbanisme/DTA/DTA.html.
Impacts des aménagements et des constructions gagnées sur la mer sur le littoral de la cote d'azur, http://www.unice.fr/dessgp/thenv/sommaire.htm.
La gestion des espaces périurbains, Gérard LARCHER, http://www.senat.fr/rap/r97-415/r97-415.html ?
Loi d'orientation n 95-115 du 4 février 1995. pour l'aménagement et le développement du territoire. (Loi Pasqua), http://www.jura.uni-sb.de/france/adminet/jo/INTX9400057L.html
Direction Régionale de l'Environnement (DIREN) en PACA, http://www.environnement.gouv.fr/Provence-Alpes-CA/default.htm#s.
Conseil Regional de la Région Provence-Alpes-Côte d'Azur, http://www.cr-paca.fr/
The Network of European Metropolitan Regions and Areas: Sustainability in the Alpes-Maritimes, http://www.metrex.dis.strath.ac.uk/en/pastacts/sustainability.html
