National waste management plan (in German)

From SEA.unu.edu/wiki

(Arbter, 1999)

Überblick

• Freiwillige SUP zu einem nationalen Abfallwirtschaftsprogramm, das für das gesamte Staatsgebiet abfallwirtschaftliche Ziele und politische Instrumente zur Erreichung dieser Ziele festlegt
• Planungsprozeß und SUP erfolgten nebeneinander und nicht vernetzt, daher wenig Einflußnahme auf den Planungsprozeß durch die SUP, keine Einigung auf eine gemeinsame Planungslösung, sondern lediglich Darstellung der Auswirkungen und Dokumentation der Expertenmeinungen in der SUP
• Beteiligung der qualifizierten Öffentlichkeit in allen SUP-Phasen (Festlegung des Untersuchungsrahmens, Prognose und Bewertung der Auswirkungen, Präsentation der Ergebnisse)
• Ziele der SUP: Untersuchung der Einflußfaktoren auf die Entwicklung des Abfallaufkommens und Einbeziehung verschiedener Interessensgruppen
• Drei Handlungs-Alternativen, die unterschiedliche politische Ziele, Strategien und Instrumente umfaßten: vorgesehener Planentwurf, Trendfortschreibung und Öko-Variante
• Alternativen-Vergleich auf qualitativer Ebene durch Abschätzung und verbale Beschreibung von Umweltauswirkungen und von sozio-ökonomischen Auswirkungen, kaum Detailstudien, vorwiegend Expertenbefragungen
• Darstellung divergierender Meinungen in der Umwelterklärung

Inhalt des Abfallwirtschaftsplans

Der Finnische Abfallwirtschaftsplan 1996-2005 wurde vom Finnischen Umweltministerium für das gesamte Staatsgebiet ausgearbeitet. Der Plan beinhaltet Informationen zur aktuellen Situation abfallwirtschaftlicher Maßnahmen und er legt Ziele und politische Instrumente zur Erreichung dieser Ziele fest.

Ablauf des SUP-Prozesses

Als die ersten Entwürfe zum Abfallwirtschaftsplan bereits ausgearbeitet waren, startete das Finnische Umweltbundesamt etwa ein halbes Jahr nach Planungsbeginn auf freiwilliger Basis den SUP-Prozeß. Zweck der SUP war es, Wissen zu verschiedenen grundsätzlichen Alternativen der Abfallwirtschaftspolitik zu gewinnen und die Beteiligung verschiedener Parteien und Interessensgruppen zu erreichen. Sie sollte Klarheit darüber bringen, welche Steuerungselemente im Bereich der Abfallwirtschaft durch die Politik beeinflußt werden sollen und welche nicht. Der Bewertungsprozeß dauerte 11 Monate.

Die SUP beschränkte sich auf Hausmüll, die bedeutendste Müllfraktion. Gewerbliche Abfälle, Bauschutt und Abfälle aus der Land- und Forstwirtschaft wurden aus Zeitmangel nicht berücksichtigt, obwohl sie im Abfallwirtschaftsplan behandelt wurden.

Die SUP wurde von einer Mitarbeiterin des Umweltbundesamtes durchgeführt, wobei sie mit der Arbeitsgruppe, die den Abfallwirtschaftsplan erstellte, kooperierte. In dieser Arbeitsgruppe waren das Umweltministerium, das Umweltbundesamt, die Umweltbehörden der Region Tavastland und der Stadt Riihimäki sowie ein privater Abfallverwerter vertreten.

Diese Darstellung zeigt deutlich, daß Planungsprozeß und SUP nicht integriert sondern nebeneinander und zeitlich versetzt abliefen.

Öffentlichkeitsbeteiligung

Die Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgte auf qualifizierter Ebene. Eingebunden waren die Arbeitsgruppe, die den Abfallwirtschaftsplan erstellte (s.o.), und das Abfallwirtschaftskomitee, in dem Vertreter des Umweltministeriums, des Wirtschaftsministeriums, der Finnischen Naturschutzvereinigung, des Konsumentenverbandes, des Regionsverbandes, des Gemeindeverbandes, der Abfallwirtschaftsverbände und der zentralen Vereinigung der Industrie und der Arbeitnehmer versammelt waren. Die Beteiligung erfolgte in allen Phasen der SUP, also bei der Festlegung des Untersuchungsrahmens, bei der Prognose und Bewertung der Auswirkungen und bei der Präsentation der Ergebnisse. Umweltgruppen wurden nicht einbezogen. Die Beteiligung erfolgte durch Interviews und schriftliche Befragungen. Alle Beteiligten konnten dadurch ihre Meinung einbringen, mußten aber auch ihre Argumente und Werthaltungen explizit erklären.

Untersuchte Handlungs-Alternativen

Als Alternativen wurden drei Kombinationen politischer Ziele, Strategien und Instrumente, um diese Ziele zu erreichen, gebildet. Die künftige Situation in der Finnischen Abfallwirtschaft wurde beschrieben.

• Alternative 1: vorgesehener Planentwurf

Diese Alternative geht vom vorgesehenen Planentwurf aus. Diese nimmt ein konstantes Abfallaufkommen an. Mülltrennung findet direkt bei der Sammlung statt. Wirtschaftliche und andere Maßnahmen werden als Anreiz zur Müllvermeidung eingesetzt.

• Alternative 2: entspricht in etwa der Trendfortschreibung

Diese Alternative geht von einem 25%igem Anstieg des Abfallaufkommens im Planungszeitraum von 10 Jahren aus. Die Mülltrennung findet nach einer gemeinsamen Sammlung statt (zentrale Sortierung in brennbare und nicht-brennbare Fraktionen, thermische Verwertung der brennbaren Anteile). Weniger politische Instrumente und Anreize zur Müllvermeidung sind vorgesehen.

• Alternative 3: Öko-Variante

Diese Alternative geht von einer 20%igen Müllreduktion aus. Hausmüll wird nicht mehr thermisch verwertet. Die Müllreduktion wird durch verstärkte Recyclingmaßnahmen möglich. Wirtschaftliche und andere politische Maßnahmen werden als Anreize zur Müllvermeidung intensiv genutzt.

Es konnten nicht alle möglichen Kombinationen von Instrumenten und Maßnahmen untersucht werden. Die Alternativen wurden aber so ausgewählt, daß eine Identifikation der Einflußfaktoren für das Müllaufkommen möglich wurde. Daraus konnte die erwünschte Abfallwirtschaftspolitik abgeleitet werden. Die SUP diente also in erster Linie zur Gewinnung von Entscheidungsgrundlagen, weniger der Empfehlung einer bestimmten Politik oder bestimmter Maßnahmenbündel.

Im Detail wurden folgende Maßnahmenbündel in den einzelnen Alternativen zusammengefaßt:

/- 0

 25 %

Tabelle 1: Maßnahmenbündel der drei untersuchten Handlungs-Alternativen

Methode zur Analyse der Auswirkungen

Die SUP berücksichtigte sowohl sozio-ökonomische als auch Umweltauswirkungen. Auch Sekundäreffekte (z.B. Auswirkungen auf die Lebensqualität, auf die Produktionsbedingungen, ...) wurden untersucht. Die Bewertung orientierte sich an Nachhaltigkeitszielen, obwohl es schwierig war, Übereinstimmung über die Kriterien für die nachhaltige Entwicklung zu finden. Mittels Interviews und Fragebögen wurden Expertenmeinungen eingeholt. Die notwendigen Grundlagedaten wurden vorliegenden Statistiken entnommen. Es wurden dazu keine Detailstudien erarbeitet.

Die Prognose und Bewertung der Auswirkungen erfolgte nach sehr generellen Kriterien und in erster Linie qualitativ. Zu erwartende Trends und Änderungen wurden ohne genaue Berechnungen abgeschätzt und verbal beschrieben. Als Hintergrund dienten quantitative Daten aus einem regionalen Abfallwirtschaftskonzept. Das Finnische Umweltbundesamt sah keine Notwendigkeit für quantitative Analysen. Seiner Meinung nach steht genügend Grundlagewissen zur Verfügung, um auf übergeordneter, relativ abstrakter Entscheidungsebene über die Abfallwirtschaftspolitik den Alternativen-Vergleich auf qualitativer Ebene aussagekräftig durchführen zu können. Die Bewertung basierte in erster Linie auf den Ergebnissen von Interviews und schriftlichen Befragungen mittels Fragebogen. Auch die Wirksamkeit verschiedener Steuerungsinstrumente wurde durch Expertenmeinungen abgeschätzt. Allerdings differierten die Meinungen zum Teil stark. Es war nicht möglich, alle denkbaren Kombinationen von Zielen, Strategien und Steuerungsinstrumenten zu bewerten. Die Bewertung zielte auf eine grobe Unterscheidung der vorgeschlagenen Handlungsalternativen. Die Anwendung der Lebenszyklusanalyse (s.a. Kapitel Error! Reference source not found., Seite *) verlief aufgrund geringer Erfahrungen und aufgrund unzureichender Grundlagedaten nicht erfolgreich.

Die folgende Tabelle zeigt die Bewertungskriterien und die Ergebnisse des qualitativen Alternativen-Vergleichs:

Tabelle 2: Bewertungskriterien und Ergebnisse des qualitativen Alternativen-Vergleichs

Die Alternativen wurden für jedes dieser Bewertungskriterien gereiht (beste Alternative / schlechteste Alternative). Es gab keine Zusammenfassung der Einzelbewertungen zu einem Gesamtergebnis. Zusätzlich wurden die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt, die Lebensqualität und auf die nachhaltige Entwicklung, im Speziellen auf die wirtschaftlichen Strukturen, untersucht. Die Meinungen zu diesen Themen divergierten aber stark.

Gewonnene Erfahrungen

Da die SUP erst nach den ersten Entwürfen zum Abfallwirtschaftsplan einsetzte, also der Planungsprozeß schon weit voraus war, konnte die Umweltbewertung nicht ausreichend in den Entscheidungsprozeß einbezogen werden. Hinderlich war außerdem, daß aufgrund des Zeitmangels nicht alle Abfallfraktionen in der SUP behandelt werden konnten. Die SUP wurde eher zu einem parallelen Planungsprozeß. Andererseits konnten durch die SUP die Konflikte der einzelnen Alternativen relativ frei und unbeeinflußt dargestellt werden. Als Empfehlung konnte abgeleitet werden, daß Planungsprozeß und SUP gleichzeitig beginnen sollen.

Bei der Analyse der Auswirkungen stellte sich heraus, daß Datenmangel und Aussageschärfe der Prognosen kein Problem darstellten. Zu detaillierte Prognosen können die Verständlichkeit der Bewertung reduzieren sowie von den Hauptauswirkungen ablenken. Die genaue Berechnung von Emissionen und Energieverbrauch war notwendig zum Alternativen-Vergleich. Die Analyse von gesundheitlichen oder toxikologischen Auswirkungen brachte allerdings keine bedeutenden zusätzlichen Entscheidungsgrundlagen. Es stellte sich heraus, daß in der Scoping-Phase geklärt werden muß, wie detailliert die Prognosen der Umweltauswirkungen sein müssen, um einen aussagekräftigen Alternativen-Vergleich zu ermöglichen.

Exakte Prognosen zu den Umweltwirkungen waren auf strategischer Ebene nicht immer möglich. Die Einschätzungen waren politischer und von den jeweiligen Werthaltungen geprägt. Aus diesem Grund wurden divergierende Meinungen klar in der Umwelterklärung dokumentiert. Die Umwelterklärung umfaßte 20 Seiten. Eine Zusammenfassung wurde in den Abfallwirtschaftsplan übernommen. Es wurden auch widersprüchliche Meinungen dargestellt.

Die Bildung einer Arbeitsgruppe hat sich als Beteiligungsmethode auf strategischer Ebene gut bewährt. Die Auswahl einer kleinen Gruppe unparteiischer Experten ermöglichte konstruktive Diskussionen. Allerdings war das größte Problem der Öffentlichkeitsbeteiligung, daß die SUP nicht in den Planungsprozeß integriert war. Da die Ergebnisse der SUP nicht verbindlich für den Abfallwirtschaftsplan waren, war die Motivation zur Beteiligung eingeschränkt.

Quellen:

Heli Saarikoski: Environmental Impact Assessment in Strategic Waste Management Planning. Publications of the Finnish Environmental Institution, 164, english summary, o.Ortsangabe, 1997

European Commission, Generaldirektion XI: Case Studies on Strategic Environmental Assessment, Final Report, Volume 2, 1997, S. 83 ff.

Ministry of the Environment / Finland: Guidelines for the environmental assessment of plans, programmes and policies in Finland, Finland, 1998