Ten-year waste management programme 1992-2002 also in German

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SUP zum 1. niederländischen 10-Jahres-Abfallwirtschaftsprogramm 1992-2002

(Arbter, 1999)

Contents 1 Überblick 2 Inhalt des Abfallwirtschaftsprogramms 3 Ablauf des SUP-Prozesses 4 Öffentlichkeitsbeteiligung 5 Szenarien zur Entwicklung des Abfallaufkommens 6 Untersuchte Handlungs-Alternativen 7 Methode zur Analyse der Umweltauswirkungen 8 Alternativen-Vergleich und Ergebnis der SUP 9 Gewonnene Erfahrungen 10 Quellen:

Überblick

• Freiwillige SUP zu einem nationalen Abfallwirtschaftsprogramm, das für das gesamte Staatsgebiet Festlegungen zu den Abfallwirtschaftsverfahren und der Verteilung der benötigten Kapazitäten macht
• Beteiligung der Umweltbehörden und der Öffentlichkeit in zwei Phasen: schriftliche Stellungnahmen zum SUP-Konzept und zur Festlegung des Untersuchungsrahmens sowie Kommentare zur Umwelterklärung, Arbeitstreffen und Diskussionsrunden zu Detailfragen
• Einbeziehung der regionalen und lokalen Abfallbehörden, dadurch breite Akzeptanz der Ergebnisse und Festlegungen des nationalen Abfallwirtschaftsprogramms auch auf nachgeordneten Planungsebenen
• Fachliche Empfehlungen und Qualitätskontrolle durch die niederländische UVP-Kommission
• Zwei Szenarien zur Entwicklung des Abfallaufkommens, ein optimistisches und ein pessimistisches
• Fünf untersuchte Handlungs-Alternativen, die Verfahrenskombinationen mit unterschiedlichen Schwerpunkten umfassen (Alternativen, die thermische Verwertung favorisieren; Alternativen, die mehr auf Mülltrennung oder Deponierung setzen, Trendfortschreibung)
• Analyse der Umweltauswirkungen durch Indikator-Methode, relativ einfacher, quantitativer Ansatz
• Gewichtung der relativen Bedeutung der Umweltauswirkungen im Vergleich zur Umweltsituation in den gesamten Niederlanden fehlte
• Ergebnis: SUP bestätigt das vorgeschlagene Programm als Kompromiß zwischen kurzfristiger Machbarkeit und tolerierbaren Umweltauswirkungen

Inhalt des Abfallwirtschaftsprogramms

Durch das holländische Abfallwirtschaftsprogramm 1992-2002 werden die Abfallwirtschaftstechnologien und die Verteilung der benötigten Kapazitäten für die Abfallbehandlung der nächsten zehn Jahre in den Niederlanden geplant und überregional koordiniert. Die zuständige Behörde für die Erstellung dieses nationalen Abfallwirtschaftsprogramms ist der holländische Abfallwirtschaftsrat. Mitglieder des Rates sind das Umweltministerium, die Vereinigung der "Provinzbehörden" (@ Landesregierungen) und der holländische Städtebund. Es sind jeweils 5 Vertreter von Bund, Provinzen und Gemeinden sowie 6 beratende wissenschaftliche und wirtschaftliche Sachverständige vertreten. Alle für die Abfallwirtschaft zuständigen Behörden sind integriert. Auch NGOs (non-governmental-organisations) gehören zum Abfallwirtschaftsrat.

Alle drei Jahre wird das holländische Abfallwirtschaftsprogramm überarbeitet. Die Technologien und benötigten Kapazitäten für die Behandlung folgender Abfallströme werden behandelt:

   * Hausmüll
   * gewerblicher Müll
   * Industriemüll
   * Bauschutt
   * Klärschlamm
   * Schrott
   * Spitalsmüll

Das Programm beinhaltet allerdings keine Maßnahmen zur Müllvermeidung, Wiederverwendung oder Verwertung. Für Sondermüll gibt es ein eigenes Programm. Das 10-Jahres-Abfallwirtschaftsprogramm bildet den Rahmen für die regionalen Abfallwirtschaftskonzepte der Provinzen. Auf Provinzen-Ebene werden dann die Standorte für Behandlungsanlagen, die angewandten Verfahren und die für jedes Verfahren benötigten Kapazitäten festgelegt. Auf Projekt-Ebene wiederum sind die Ausführung der jeweiligen Anlage und Vermeidungsmaßnahmen Inhalte einer Projekt-UVP.

Ablauf des SUP-Prozesses

Die SUP zum holländischen Abfallwirtschaftsplan wurde auf freiwilliger Ebene durchgeführt. Der Ablauf beinhaltete folgende Schritte:

• Veröffentlichung eines SUP-Konzeptes ("starting note") durch den Abfallwirtschaftsrat, Inhalte: Zweck und Ziele des Abfallprogramms, erster Überblick über mögliche Handlungs-Alternativen und zu erwartende Auswirkungen
• Festlegen des Untersuchungsrahmens (Scoping-Prozeß) durch den Abfallwirtschaftsrat unter Einbeziehung der Umweltbehörden und der Öffentlichkeit, sowie unter Berücksichtigung der unabhängigen Empfehlungen der holländischen UVP-Kommission (1. Phase der Öffentlichkeitsbeteiligung)
• Erstellung der Umwelterklärung mit der Beschreibung der Alternativen
• Stellungnahmen der Umweltbehörden, der Öffentlichkeit und der holländischen UVP-Kommission zur Umwelterklärung - "Review-Prozeß" (2. Phase der Öffentlichkeitsbeteiligung)

Öffentlichkeitsbeteiligung

Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Durchführung der SUP erfolgte in zwei Phasen, nämlich durch die Beteiligung bei der Festlegung des Untersuchungsrahmens und durch die Möglichkeit, zur Umwelterklärung Kommentare abzugeben.

Nach dem niederländischen UVP-Gesetz hat jedermann das Recht, schriftliche Kommentare zum SUP-Konzept einzubringen und im Rahmen einer Bürgerversammlung zur Umwelterklärung Stellung zu nehmen. Auch Umweltorganisationen können sich auf diesem Weg in die Planung einbringen.

Neben der UVP-Kommission geben auch die niederländische Umweltinspektion (Behörde, die sich in erster Linie mit dem Thema Luftverschmutzung befaßt) und die für die Regionen zuständige Stelle des Ministeriums für Umweltschutz, Landwirtschaft und Fischerei Empfehlungen zum Untersuchungsrahmen sowie Stellungnahmen zur Umwelterklärung ab.

Neben diesen Möglichkeiten zur Abgabe von Kommentaren wurden auch Arbeitstreffen durchgeführt. Zur Festlegung des Untersuchungsrahmens wurde ein Arbeitstreffen mit Teilnehmern der lokalen, der regionalen und der nationalen Regierungen, der NGOs und externer Experten durchgeführt. Außerdem wurden Treffen zu den Szenarien der Abfallentwicklung sowie zu innovativen Verfahren durchgeführt. Planentwürfe wurden im Abfallwirtschaftsrat und mit Vertretern der Abfallwirtschaftsindustrie (Deponiebetreiber, Betreiber von Müllverbrennungsanlagen, Betreiber von Kompostierungsanlagen, private Müllsammler,...) besprochen. Auch der Rohbericht des Programms und der Umwelterklärung wurde in speziellen Treffen in verschiedenen Regionen öffentlich diskutiert. Nach Überarbeitung des Planes wurde das Programm im Parlament behandelt.

Auch die Zusammensetzung des Abfallwirtschaftsrates selbst, der für die Ausarbeitung des Programms zuständig ist, orientiert sich an einer möglichst breiten Beteiligung verschiedenster Stellen und Parteien. In diesem Gremium sind neben Behördenvertretern der Bundes-, der Provinzen- und der Gemeindeebene auch NGOs einbezogen, nämlich die Vertreter der Konsumenten, der Umweltbewegung und der Wirtschaft. Dadurch erfolgt die Erstellung des Planes bereits in einem breiten Abstimmungsgremium, das vom Umweltministerium finanziert wird.

Die weitgreifende Einbeziehung aller wesentlichen Betroffenen in den Planungsprozeß steht in der Tradition der Konsensus-Politik, die in den Niederlanden hoch entwickelt ist.

Szenarien zur Entwicklung des Abfallaufkommens

Als Basis für die Entwicklung von Alternativen zu den benötigten Müllentsorgungskapazitäten wurden zwei Szenarien zum künftigen Abfallaufkommen aufgestellt. Ein Szenario geht davon aus, daß die Ziele bezüglich Müllvermeidung, Müllreduktion, Mülltrennung, qualitativer Verbesserung der Fraktionen sowie die Beiträge der Hersteller und der Verbraucher, wie sie im nationalen Umweltmanagementplan angeführt sind, gänzlich erreicht werden. Das andere, pessimistischere Szenario geht von einem Anstieg des Abfallaufkommens aus.

Untersuchte Handlungs-Alternativen

Die Ausgangssituation in den Niederlanden war folgende: 75% des Mülls wurden (letztendlich) deponiert, 20% wurden thermisch verwertet und der Rest wurde verwertet. Die Entscheidung, welche Entsorgungsmethode gewählt wurde, hing in erster Linie von den verfügbaren Kapazitäten ab. Die Zusammensetzung und Art des Mülls wurde kaum berücksichtigt. Aus diesem Grund plante der holländische Abfallwirtschaftsrat, künftig weniger zu deponieren und mehr zu verbrennen.

Das vorgeschlagene Programm umfaßte deshalb folgende Maßnahmen:

   * Erhalten der existierenden und geplanten Kapazitäten zur Mülltrennung in nasse (hauptsächlich organische) und trockene (hauptsächlich anorganische) Fraktionen
   * Getrennte Sammlung von Obst-, Gemüse- und Gartenabfällen; 60% sollen kompostiert werden, 40% sollen vergoren werden
   * Thermische Verwertung des gesamten brennbaren Mülls; dieser darf nicht mehr deponiert werden
   * Deponierung des gesamten nicht-brennbaren Mülls

Zu diesem vorgeschlagenen Programm wurden drei Alternativen entwickelt.

Die Alternative 1 geht von der Erhaltung der bestehenden Situation aus (Trendfortschreibung):

   * Keine Kapazitätsausweitung zur Vorsortierung
   * Keine Steigerung der Verbrennungskapazitäten
   * Deponierung des Restmülls

In Alternative 2 liegt das Schwergewicht auf der Maximierung der Mülltrennung. Die getrennten Fraktionen werden entsprechend behandelt:

   * Maximale Vorsortierung durch Trennung von trockenen und nassen Fraktionen
   * Vergärung der verbleibenden organischen Fraktionen, die Vergärungsrückstände werden verbrannt
   * Thermische Verwertung des brennbaren, nicht-organischen Mülls
   * Deponierung des nicht-brennbaren, nicht-organischen Mülls

Alternative 3 geht ebenfalls von einer Maximierung der Mülltrennung aus. Es wird jedoch angenommen, daß es keine Ausweitung der Verbrennungskapazitäten geben wird und daß die verbleibenden Fraktionen deponiert werden.

   * Maximale Vorsortierung durch Trennung von trockenen und nassen Fraktionen
   * Vergärung der verbleibenden organischen Fraktionen, die Vergärungsrückstände werden deponiert
   * Deponierung aller verbleibenden nicht-organischen Fraktionen (brennbare und nicht-brennbare Anteile), keine Erweiterung der Müllverbrennung

Prinzipiell wäre es auch möglich, den gesamten brennbaren Müll ohne Vorsortierung thermisch zu verwerten. Allerdings ist diese Möglichkeit unrealistisch und auch nicht wünschenswert, allerdings für die Entscheidungsträger zum Vergleich mit den anderen Alternativen vielleicht interessant. Deshalb wurde diese Möglichkeit als Referenz-Alternative in den Alternativen-Vergleich miteinbezogen.

Für jede Alternative wurde ermittelt, wieviel Müll mit welcher Methode jeweils entsorgt werden soll.

Methode zur Analyse der Umweltauswirkungen

Um die Auswirkungen der Alternativen zu untersuchen, wurde die Indikator-Methode gewählt. Folgende Umweltaspekte (dem holländischen Umweltplan entnommen) wurden durch verschiedene Indikatoren beschrieben:

Umweltauswirkungen	Indikator
Emission giftiger Stoffe	Hg und Cd, PAKs, Dioxine, organische Substanzen
Versauerung	SO2 und NOx
Belästigungen (z.B. Lärm, Geruch)	Geruchsbelästigung
Klimaveränderungen	CO2 und CH4
Energieverbrauch	Energiebilanz
Anfall von Rückständen	Rückstände, die deponiert werden müssen; chemischer Müll; Rückstände, die verwertet werden müssen
Flächenverbrauch	benötigte Fläche

Tabelle 1: Umweltauswirkungen und Indikatoren zu ihrer Bewertung

Alternativen-Vergleich und Ergebnis der SUP

Der Alternativen-Vergleich erfolgte quantitativ in tabellarischer Form nach den in Tabelle 1 angeführten Indikatoren. Die Detailergebnisse (s. Tabelle 2) wurden nicht weiter zu einem Gesamtergebnis zusammengefaßt oder gewichtet.

Indikatoren	1990	vorgesehenes Programm	Referenz	Alt. 1	Alt. 2	Alt. 3
Emission von giftigen Stoffen: Hg, Cd (kg) PAKs (kg) Dioxine (g)	5457 62 147	5445 3.7 4.1	5696 3.8 4.3	3257 3.1 2.2	4632 3.4 3.3	2463 2.7 1.5
Versauerung: SO2, NOx (Säureäquivalent)	222	107	111	68	99	53
Geruchsbelästigung (1012ge - "Geruchseinheiten")	17	55	43	45	9	9
Klimaveränderungen: CO2, CH4 (kton)	4349	-1496	-1525	-175	-1526	-494
Energiegewinn (PJ)	6.2	20.9	21.5	11.4	20.1	-9.6
Rückstände, die deponiert werden müssen (kton)	220	398	408	548	359	896
Chemische Rückstände (kton)	118	164	164	76	165	49
Rückstände, die verwertet werden müssen (kton)	637	1802	1891	1316	1502	1043
Flächenverbrauch (ha)	79	29	28	46	32	50

Tabelle 2: Quantitativer Alternativen-Vergleich anhand von Umweltindikatoren

Obwohl man ursprünglich annahm, daß Alternative 3 die umweltverträglichste sein würde, stellte sich beim Alternativen-Vergleich heraus, daß die Alternative 2 wahrscheinlich langfristig die umweltverträglichste ist. Allerdings würde diese Alternative eine beträchtliche Ausweitung der bestehenden Mülltrennungs- und Vergärungskapazität erfordern. Es liegen keine Erfahrungen mit großen Vergärungsanlagen vor. Diese Alternative ist daher kurzfristig nicht realisierbar.

Die SUP zeigte, daß das vorgeschlagene Programm aus Umweltsicht für die betrachtete Planungsperiode einen guten Kompromiß zwischen Machbarkeit, tolerierbaren Umweltauswirkungen und Übereinstimmung mit bestehenden umweltpolitischen Zielen darstellt. Es ist mit einem hohen Energiegewinn, einem positiven Beitrag zur Verminderung der CO2-Emissionen und einem geringen Flächenverbrauch zu rechnen. Allerdings schneidet das vorgeschlagene Programm bezüglich Versauerung und Emission giftiger Substanzen schlechter ab. Außerdem sind relativ große Mengen an chemischen Rückständen zu erwarten.

Gewonnene Erfahrungen

Die frühe Einbeziehung der Öffentlichkeit, der Umweltbehörden und der holländischen UVP-Kommission hat einen wesentlichen Beitrag zur Qualität der SUP geleistet. Die breite Beteiligung der regionalen und lokalen Behörden im SUP-Prozeß hat zu einer breiten Akzeptanz der Ergebnisse und der Festlegungen auf nachgeordneten Planungsebenen geführt. Die SUP hat den Planungsprozeß nicht verzögert, jedoch Erleichterungen für nachgeordnete Planungsebenen gebracht. Die Erstellung der Umwelterklärung beanspruchte 5 Monate, der gesamte SUP-Prozeß 10 Monate. Die Indikator-Methode lieferte einen guten Überblick über die unterschiedlichen Umweltauswirkungen der Alternativen. Auch der Abfallwirtschaftsrat hat die Durchführung der SUP als sinnvoll angesehen und beschlossen, für das nächste Abfallwirtschaftsprogramm wieder eine freiwillige SUP durchzuführen.

Kritisiert wurde, daß selbst das pessimistischere Szenario zur Entwicklung des künftigen Abfallaufkommens nicht von einem Anstieg des Müllaufkommens ausgeht (kein "worst case scenario"). Außerdem wurde die Frage aufgeworfen, warum neben der Vergärung nicht auch noch andere innovative Behandlungsmethoden, die ebenso neu und unsicher sind, in den Alternativen-Vergleich einbezogen wurden. Weiters wurde angemerkt, daß beim Alternativen-Vergleich keine Gewichtung der relativen Bedeutung der Auswirkungen im Vergleich zur Umweltsituation der Niederlande stattgefunden hat. So sind beispielsweise die Differenzen der CO2- und CH4-Werte im Alternativen-Vergleich völlig unbedeutend, verglichen mit den gesamten CO2 und CH4-Emissionen in den Niederlanden. Andererseits sind die unterschiedlichen Dioxin-Werte sehr bedeutend, da die Abfallverbrennung als ein Hauptverursacher dieses Schadstoffes gilt. Ein anderer Kritikpunkt war, daß die Organisationsstruktur der niederländischen Abfallentsorgung in der SUP nicht behandelt wurde.

Quellen:

Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment of the Netherlands: Strategic Environmental Assessment - Status, Challenges and Future Direchtions, 1996, S. 140

Rakos, Chr., Bass, R., Therivel, R., Arbter, K.: Handbuch Strategische Umweltprüfung - Die Umweltprüfung von Politiken, Plänen und Programmen, Wien, 1997, S. 93 ff.

Dutch EIA-Commission: Advisory guidelines for the environmental impact statement Ten Years Programme Waste of the Waste Management Council 1992-2002, 1991

Verheem, R.: EA in Dutch Waste Management: From Policy to Project, 1998

Verheem R.: SEA of the Dutch Ten-Year Programme on Waste Management 1992-2002, o.J.

Verheem R. (NL UVP-Kommission): schriftliche Auskünfte über e-mail Herman Huisman (stellvertretender Direktor des Abfallwirtschaftsrates): schriftliche Auskünfte über e-mail, sowie Texte über die niederländische Abfallwirtschaft (o. Quellenangabe)